Прошли десятилетия, а дискуссия о праве местных органов публичного управления самостоятельно принимать решения об уровне ставок местных сборов продолжается. Более 20 лет назад, на этапе разработки раздела Налогового кодекса (НК) «Местные сборы», существовали базовые подходы и принципы по формированию собственных источников доходов местных бюджетов, применяемые в практике ряда стран, в том числе европейских, в основе которых было сформировано финансово-правовое регулирование деятельности местных органов. В практике ряда европейских стран использовались как ограничение уровня ставок местных сборов, так и предоставление местным органам права самостоятельно утверждать их. До введения в действие раздел VII НК «Местные сборы» 1 января 2005г. (утвержден Законом № 93-XV от 01.04.2004 г.)., перечень видов местных сборов, а также возможность их утверждения местными органами, обсуждались на протяжении длительного периода - более года.

Действующее в тот период законодательство создавало определенные основы для финансового обеспечения полномочий местных органов публичного управления (местные налоги и сборы, отчисления от госналогов, трансферты, др. доходы). В то же время, существовал определенный дисбаланс между полномочиями органов публичного управления административно-территориальных единиц первого уровня (город) и финансовыми (материальными) и человеческими ресурсами для их осуществления, что привело к необходимости изменения системы расчета трансфертов, для территорий, а также размера отчислений от государственных налогов и сборов между бюджетами первого и второго уровня, согласно установленным в Законе о местных публичных финансах (Закон №397/2003) процентным ставкам. Местные сборы были дополнительным источником доходов местных бюджетов.

Местные сборы, также, как и в настоящее время, делятся на целевые - сбор на благоустройство территорий, курортный сбор, сбор за временное проживание, сбор за санитарную очистку, сборы с владельцев собак и сборы, связанные с осуществлением предпринимательской деятельности. В рамках бюджетно-налоговой политики на 2014 г. было принято решение об установлении предельного размера ставок местных органов. Однако данная норма решением Конституционного суда от 28 января 2014 г. была признана неконституционной. Мотивировка КС была следующей (выдержки из решения): «была нарушена хронологическая последовательность бюджетных процедур, а также право на отмену отдельных видов местных сборов и установление предельного уровня местных сборов. Конституционный суд отметил, что согласно ст. 132 Конституции, предусматривающей положения о налоговой системе, налоги, сборы и любые другие доходы государственного бюджета, бюджета государственного социального страхования и бюджетов районов, городов и сел устанавливаются согласно закону соответствующими представительными органами. Исходя из данной конституционной нормы, Конституционный суд подчеркнул необходимость установления законом всех налогов и сборов. В то же время, соотнеся ст. 132 со ст. 109 Конституции, которая гарантирует принцип местной автономии, Конституционный суд отметил, что закон должен содержать критерии установления местных сборов, наделяя публичные органы полномочиями непосредственно устанавливать их размеры, исходя из принципов и критериев, определенных законодателем, поскольку нынешние размеры местных сборов не обеспечивают сбалансированность и справедливость в отношении налогоплательщиков, с которых они взимаются».

Таким образом, КС обязал законодателя определить критерии для установления ставок местных сборов. По истечении времени, во исполнение рекомендаций КС, в ч. (8) ст. 298 НК были установлены критерии и принципы, для установления ставок местных сборов, правомочными органами местного публичного управления, а также упразднен предельный уровень ставок местных сборов. Утвержденная редакция ч. (8) ст. 289 НК гласила: «при установлении ставок местных сборов, предусмотренных ч. (2) ст. 289, органы местного публичного управления обязаны руководствоваться следующими критериями и принципами:

a) прогнозируемость предпринимательской деятельности – для планирования расходов предприниматели должны заблаговременно знать и получать консультации относительно размера местных сборов;
b) принцип прозрачности принятия решения – органы местного публичного управления должны в приоритетном порядке информировать и обеспечивать свободный доступ к проектам, касающимся предусматриваемого размера местных сборов;
c) принцип справедливости (пропорциональности) в отношениях между административно-территориальной единицей и предпринимателем – органы местного публичного управления при установлении размера местных сборов должны удостовериться, что обеспечивается пропорциональность (справедливость) между интересами местного сообщества и интересами предпринимателей, в том числе не должны предпринимать чрезмерных действий под предлогом достижения целей общества/ местного сообщества».

Кроме того, в ч. (9)-(10) той же статьи, были предусмотрены меры по недопущению органами публичного управления нарушений при установлении ставок местных сборов.

Ст. 289 части (9)-(10) предусматривают:

«(9) В случае разногласий при установлении конкретных ставок местных сборов органы местного публичного управления проводят анализ последствий регулирования в соответствии со ст. 13 Закона об основных принципах регулирования предпринимательской деятельности № 235-XVI от 20 июля 2006 года и положениями Постановления Правительства об утверждении Методологии анализа последствий в процессе обоснования проектов нормативных актов № 23/2019.

(10) В целях обеспечения соблюдения положений ч. (8) и (9) Государственная канцелярия через свои территориальные бюро подвергает контролю законности решения правомочных органов местного публичного управления об установлении конкретных ставок местных сборов».  Численность работников Государственной канцелярии в размере более 200 единиц, позволяет осуществлять контроль законности решений местных органов в этой области. Роль Государственной канцелярию значима и в вопросах разработки, анализа и актуализация по согласованию с другими министерствами и иными центральными административными органами, а также общественными структурами органов местного публичного управления минимальных стоимостных стандартов и стандартов качества общественных и общественно полезных услуг (подпункта f) ч. (1)  ст. 14 Закона об административной децентрализации № 435 от 28.12. 2006 г.. Наличие этих минимальных стандартов является, в том числе и основой для правильного, обоснованного уровня ставок целевых местных сборов».

В рамках налоговой политики на 2021 г. предусмотрено три направления:

1. - установление максимального уровня ставок местных сборов, изменение базы налогообложения отдельных видов местных сборов, (обоснование – неоднократное обращениями предпринимателей об их необоснованности);
2. - установление максимального уровня ставок на трехлетний период (обеспечение прогнозируемости поступлений в местные бюджеты доходов от них);
3. – предоставление права местным органам самостоятельно утверждать размеры ставок сбора на санитарную очистку и сбора с владельцев собак.

Обоснование по первому направлению, по мнению специалистов, недостаточно при наличии механизма контроля со стороны государства за обоснованностью уровня ставок (ч. (10) ст. 298 НК). По второму - установление предельного уровня ставок на трехлетний период, при наличии решения КС, в условиях нестабильной экономики (прогнозируемое снижение ВВП), без учета правил математического округления (сбор за парковку – 31,5 леев), оценивается экспертами как опрометчивое. Относительно третьего направления, а именно, дифференцированного подхода (предоставления права самостоятельно определять уровень ставок на одни виды сборов, а на другие нет), также вызывает вопросы.

Плательщиками сборов являются как население, так и хозяйствующие субъекты. И именно местные органы находятся ближе к последствиям своих решений, которые влияют на уровень эффективности распределения ресурсов на местном уровне. А отсутствие объективной оценки реальных возможностей по уплате налоговых платежей в территориях, стандартов качества оказываемых услуг, может, как считают специалисты, привести к необоснованным потерям доходов местных бюджетов.

За прошедшее после принятия VII раздела НК время, располагаемые доходы населения в региональном разрезе возросли в три и более раза. При этом, уровень располагаемых доходов в столице и других территория несравнимы. Так, по данным Национального бюро статистики (НБС), средние располагаемые доходы на душу населения в региональном разрезе (денежные доходы населения за минусом обязательных платежей - налоги, сборы, проценты по кредитам др. обязательные платежи) в  2006 г. составляли: Кишинев - 1137,3 леев, в 2019 г. - 4184,5 леев; соответственно, на севере страны – 769 леев и 2507,9 леев; Центр - 729 леев и 2530,4 леев; на юге – 740,01 леев и 2356,4 леев. Эти данные указывают на то, что располагаемые доходы населения выросли, соответственно, в 3,7 раза, 3,3 раза, 3,5 и 3,2 раза. При этом, количество работающих, а, следовательно, и плательщиков в мун. Кишинев, в Центре и в АТО Гагаузия увеличилось, соответственно, на 40%, 12% и 0,8%, а на Севере и Юге сократилось на 2% и 8%.

Наименование территории	Количество работающих (ед.)		2019 г к 2006 г. (%)	Располагаемые доходы на душу населения (леев		2019 г. к 2006 г. (раз)
	2006 г.	2019 г.		2006 г.	2019 г.
Всего	641483	742067	115,7
Мун. Кишинев	258955	359138	138,6	1137,3	4184,3	3,7
Север	153619	151059	98,3	769,0	2507,9	3,3
Центр	115083	128989	112,1	729,0	2530,4	3,5
Юг	74832	68841	91,9	740,1	2356,4	3,2
АТО Гагаузия	28743	28963	100,8

 

Другие статистические данные указывают на то, что средняя зарплата по стране за последние 14 лет (2006-2020гг.) выросла в 4,7 раза, прожиточный минимум - в 2,2 раза, а средняя пенсия в 2007-2020 гг. - в 2,8 раза. В территориальном разрезе показатели и в данном случае иные. Так, средняя зарплата в 2019 г. против 2012 г., по данным НБС, в региональном разрезе выросла следующим образом: мун. Кишинев - в 2,2 раза, Север - в 2 раза, Центр - в 2,1 раза, Юг - в 2,2 раза и АТО Гагаузия - в 2,1 раза. При этом, средняя брутто-месячная заработная плата в 2019 г. была ниже средней по экономике во всех административно-территориальных единицах/районах, кроме Кишинева. В 2019 г. самые низкие зарплаты зарегистрированы в районах Басарабяска – (4986,7 леев, что на 31,1% меньше, чем в среднем по стране), Бричаны (5078,3 леев, на 29,8% меньше), Фэлешты (5121 леев, на 29,2% меньше). Только в Кишиневе средняя зарплата была выше, чем в среднем по стране - 8686,4 леев или 20,1% больше. Средняя пенсия в мун. Кишинев в 2019 г. более чем в 1,5 раза выше, чем на юге РМ.

Средняя зарплата (леев)			Средняя пенсия (леев)
	2012	2019	2012	2019
В целом по стране	3386,2	7233,7	987,0	1843,0
Мун. Кишинев	4026,4	8686,4	1251,8	2499,2
Север	2905,3	5916,1	947,9	1689,0
Центр	2769,7	5910,6	895,9,	1623,7
Юг	2576,1	5572,2	897,7	1599,5
АТО Гагаузия	2603,8	5554,9	948,7	1674,2

 

При таком неравномерном распределении налогооблагаемой базы, устанавливать пределы, ограничения по видам местных сборов, а по существу, услуг, которые оказывают местные органы, довольно сложно.

 

Если, например, сравнить уровень максимального размера ставок местных сборов на 2021-2023 гг., предусмотренных в НК (отдельные виды сборов) и уровень, утвержденный в 2020 г., при формировании бюджетов городов Оргеев и Кагул, то при утверждении ставок местных сборов на 2021 г. для бюджетов этих городов возможны потери от сбора за благоустройство территорий, за размещение рекламы, временное проживание.

Наименование сбора	2020 города-  Оргеев/Кагул	2021	2022	2023
Сбор за благоустройство территорий	200 леев в год, за одного работника, учредителя/ 300 леев год с одного работника 100 леев с учредителя индивидуального предприятия, крестьянского (фермерского) хозяйства, а также членов такого хозяйства и/или за каждое лицо, осуществляющее профессиональную деятельность в сфере правосудия	200 леев в год за одного работника и/или учредителя индивидуального предприятия, крестьянского (фермерского) хозяйства, а также членов такого хозяйства и/или за каждое лицо, осуществляющее профессиональную деятельность в сфере правосудия	210 леев в год за одного работника и/или учредителя индивидуального предприятия, крестьянского (фермерского) хозяйства, а также членов такого хозяйства и/или за каждое лицо, осуществляющее профессиональную деятельность в сфере правосудия	220 леев в год за одного работника и/или учредителя индивидуального предприятия, крестьянского (фермерского) хозяйства, а также членов такого хозяйства и/или за каждое лицо, осуществляющее профессиональную деятельность в сфере правосудия
Сбор за организацию аукционов и лотерей в пределах административно-территориальной единицы	0,2 %, от стоимости заявленных товаров или сумма, на которую выпускаются лотерейные билеты/ 0,1% от стоимости заявленных товаров  или сумма на которую выпускаются лотерейные билеты	0,25% от дохода от продажи заявленных на аукционы товаров или сумма, на которую выпускаются лотерейные билеты, за исключением лотерей, организованных через системы электронных коммуникаций	0,25% дохода  от продажи заявленных на аукционы товаров или сумма, на которую выпускаются лотерейные билеты, за исключением лотерей, организованных через системы электронных коммуникаций	0,25%  от  дохода от продажи заявленных на аукционы товаров или сумма, на которую выпускаются лотерейные билеты, за исключением лотерей, организованных через системы электронных коммуникаций
Сбор за размещение рекламы	8% в год от дохода по размещению кино, видео, теле и т.д. рекламы, за исключением наружной/ 8% в год от дохода по размещению кино, видео, теле и т.д. 12% от дохода по размещению рекламы на транспорте	5% в год от дохода по размещению кино, видео, теле и т.д. рекламы, за исключением наружной.	5% в год от дохода по размещению кино, видео, теле и т.д. рекламы, за исключением наружной	5% в год от дохода по размещению кино, видео, теле и т.д. рекламы, за исключением наружной.
Сбор за размещение местной символики	0,1% от стоимости продукции  производимой с использованием  местной символики/ 0,1%  от стоимости продукции производимой с использованием рекламы	0,25% от стоимости продукции, производимой с использованием местной символики	0,25% от стоимости продукции, производимой с использованием местной символики	0,25% от стоимости продукции, производимой с использованием местной символики
Рыночный сбор	До 1000 m2 - 65 леев в год за каждый квадратный метр до 3000 m2 - 55 лей за каждый квадратный метр, больше чем 3000 m2 - 45 леев за каждый квадратный метр./ Рыночный сбор установлен в зависимости от видов продукции  и количества	Мун. Кишинев и Бельцы - 100 леев в год. Другиe муниципии и города - 75 леев в год. Коммуны (села) -50 леев в год	Мун. Кишинев и Бельцы - 105 леев в год. Другиe муниципии и города - 79 леев в год. Коммуны (села) -53 лея в год	Мун. Кишинев и Бельцы - 110 леев в год. Другиe муниципии и города - 83 леев в год. Коммуны (села) -56 леев в год
Сбор за временное проживание	10% от стоимости услуг, предоставляемых структурами занимающимися размещением приезжающих/ 7,5% от стоимости услуг, предоставляемых структурами занимающимися размещением приезжающих	7,5% от продажи услуг, представляемых структурами  по временному проживанию	7,5% от продажи услуг, предоставляемых структурами по временному проживанию	7,5% от продажи услуг, предоставляемых структурами по временному проживанию
Сбор за парковку автотранспорта	17 леев в год за квадратный метр 360 леев за парковочное место в год/ 25 леев в год за квадратный метр	30 леев в год за каждый квадратный метр	31,5  леев в год за каждый квадратный метр	33 лея в год за каждый квадратный метр

 

Самой широкой налогооблагаемой базой при применении ставок местных сборов обладает сбор за благоустройство территорий. Вероятно, именно поэтому в законодательстве о местном публичном управлении ряда государств содержится трактовка данного понятия. В ст. 4 Закона об административной децентрализации РМ перечислены сферы деятельности местных органов публичной власти, которые включают городское планирование и обустройство территории на местном уровне, управление зелеными насаждениями местного значения, сбор, поэтапное обеспечение условий для раздельного сбора и транспортировки отходов, в том числе, санитарная очистка, благоустройство и содержание кладбищ, др. сферы деятельности. Однако понятия благоустройства нет, как и перечня основных видов работ, которое оно включает. Вероятно, в связи с этим, ставки местных сборов в территориях различны и их сложно привести к единому предельному уровню.

 

Например, понятие «благоустройство территорий» и перечень работ мог бы быть ориентиром для установления ставок местного сбора по нему. Под благоустройством территории (городов, сел) понимается комплекс мероприятий по содержанию территории, направленных на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории. К основным видам работ по благоустройству относятся: уборка территории от грязи, мусора, снега и льда, вывоз мусора, твердых бытовых отходов, снега; ремонт тротуаров (асфальтирование, укладка тротуарной плитки); озеленение территории; возведение различных видов ограждений, установка скамеек, фонарей уличного освещения. Уборка территорий - вид деятельности, связанный со сбором, вывозом в специально отведенные места отходов производства и потребления, другого мусора, снега, а также иные мероприятия, направленные на обеспечение экологического и санитарно-эпидемиологического благополучия населения и охрану окружающей среды. Ведь понимание, того, за что взимается платеж, одна из гарантий исполнения налоговых обязательств.

 

Решением Муниципального совета Кишинева утверждены ставки местных сборов на 2021 г. Ставка сбора за благоустройство территорий увеличена со 120 леев до 160 леев с одного работника в год (плательщик - хозяйствующий субъект); за отчистку территории - 100 леев в год (плательщики - физические лица, за исключением пенсионеров, лиц в возрасте до 18 лет, др. льготники). Кроме того, физические лица, включая пенсионеров, уплачивают сбор за вывоз мусора в размере 111 леев в год коммунальным предприятиям. Таким образом, в общей сложности, в условиях отсутствия понятия и стандарта благоустройства территорий, граждане, за счет средств предприятий, на которых они работают, и самостоятельно, будут уплачивать 371 леев в год. Разработка стандартов осуществляется Государственной канцелярией по согласованию с другими министерствами и иными центральными административными органами, а также общественными структурами органов местного публичного управления (подпункт f) ч. (1) ст.14 Закона об административной децентрализации). Кроме того, Госканцелярия осуществляет мониторинг за применением органами местного публичного управления минимальных стандартов качества при предоставлении общественных и общественно-полезных услуг (подпункт g) ч. (1) ст. 14 вышеназванного закона).

 

Обязательства по уплате местных сборов за оказание общественно-полезных услуг определены, осталось дождаться утверждения стандартов качества их выполнения, для того, чтобы быть уверенными в том, что их уровень экономически обоснован и нет двойного налогообложения.  

 

Противники утверждения в НК максимального уровня ставок местных сборов часто ссылаются на Европейскую хартию местного самоуправления, которая является основным международным источником правового регулирования сферы местного самоуправления. Являясь обобщением многогранного европейского опыта организации местного самоуправления, хартия служит идеальной моделью, на которую ориентируются в развитии муниципального права страны Европы, включая нашу страну. Самая объемная статья Хартии – ст. 9 – посвящена финансовым вопросам. Наиболее общие принципы финансирования местного самоуправления сводятся к тому, что «органы местного самоуправления имеют право на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий». При этом, в ряде европейских стран лимитируется уровень местных налогов и сборов, о чем противники ограничений прав местных органов умалчивают.

 

Истина в том, что, несмотря на существование практики в отдельных европейских странах лимитировать уровень местных сборов, у них используются инструменты, обеспечивающие заблаговременное, своевременное и эффективные для участия общественности возможности при рассмотрении проектов предлагаемых решений, когда еще возможен выбор любого из вариантов. А это и есть перспектива решения проблемы политики в области установления местных сборов.